用户驻地网建设的立法表述应调整

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用户驻地网建设的立法表述应调整

《物权法》颁布后，《电信业务分类目录》中的一些关于用户驻地网建设与接入规定在表述上需要进行调整，使之与《物权法》的精神统一起来。

用户驻地网是指用户网络接口到用户终端之间的相关网络设施。这里的用户驻地可以是一个居民小区，也可以是一栋或相邻的多栋写字楼。用户驻地网络接口只有与用户终端之间的相关网络设施相连方能实现信息的交流。“用户驻地网业务”属于《电信业务分类目录》规定的第二类基础电信业务中的(五)网络接入业务，主要指以有线或无线方式，利用与公众网相连的用户驻地网(CPN)相关网络设施提供的网络接入业务。近年来，电信驻地网业务中的不正当竞争现象愈演愈烈。在一些城市中，房地产开发商为了减少建设成本，将本应列入建设综合造价范围的用户驻地网建设让电信运营商承担。为了抢占小区驻地网的接入权，一些电信运营商与小区的房地产开发商或物业管理企业签署用户驻地网独家接入与建设方面的协议，这类协议往往含有一些排他性的内容，明确限制其他电信运营商再接入该用户驻地网，独家垄断小区的固定电话或者宽带业务。那么，当一家电信运营商与房地产开发商或物业管理企业签订驻地网建设协议后，其他的电信服务商就无法再进入这个小区和楼宇；该小区和楼宇的消费者也就失去了选择其他电信运营商的权利。这一纵向联合限制竞争的行为使得固话电信网络在进入客户终端的“最后一公里”时，形成了天然的垄断。可见，电信运营商与小区开发商的横向联合建设用户驻地网协议，不但限制了其他电信运营商的驻地网接入权，也剥夺了消费者对运营商的选择权，应当引起有关行政监管部门的关注。

《电信条例》第46条规定，城市建设和村镇、集镇建设应当配套设置电信设施。建筑物内的电信管线和配线设施以及建设项目用地范围内的电信管道，应当纳入建设项目的设计文件，并随建设项目同时施工与验收。所需经费应当纳入建设项目概算。2007年1月15日，信息产业部与建设部联合下发了《关于进一步规范住宅小区及商住楼通信管线及通信设施建设的通知》(以下称：《两部委通知》)，要求减少不必要的重复建设，维护用户自由选择电信业务的权利，保障电信业务平等接入。针对用户驻地网的垄断现象，两部委在通知中明确规定：“房地产开发企业、项目管理者不得就接入和使用住宅小区和商住楼内的通信管线等通信设施与电信运营企业签订垄断性协议，不得以任何方式限制其他电信运营企业的接入和使用，不得限制用户自由选择电信业务的权利。”《两部委通知》特别规定：“住宅小区及商住楼应同步建设建筑规划用地红线内的通信管道和楼内通信暗管、暗线，建设并预留用于安装通信线路配线设备的集中配线交接间，所需投资一并纳入住宅小区建设项目概算，并作为项目配套设施统一移交。”可见，《两部委通知》的核心内容有两个：一是明确禁止电信业务的驻地网垄断行为，维护用户的自由选择权；二是明确了规划红线内的通信设施是房产建设项目的配套设施，开发商和物业服务企业均无权处置。

我国《物权法》第六章专门设置了“业主的建筑物区分所有权”，其中第70条规定：“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”这里的“专有部门”《物权法》列举了“住宅和经营性用房”，前者指的就是住宅小区中的“住宅”，按照最新的《住宅建筑规范》2.0.1款的界定，住宅建筑residentialbuilding是供家庭居住使用的建筑(含与其他功能空间处于同一建筑中的住宅部分)，简称住宅；后者是指用于商业、工业、写字楼等经营性活动的房屋。建筑物的专有部分有两大独立性，一为构造上的独立性；二为功能上的独立性。

《物权法》对共有部分的界定采用了排除法的模式，即在一个住宅小区内，除建筑物内的住宅等专有部分外，建筑物的其他部分均为共有部分，由业主共有。共有，是指两个以上的人对同一物的共同所有。法律上的共有可分为按份共有和共同共有两大类，前者指将所有权分为不同份额，由各共有人按照份额享有其所有权；后者是所有权不分份额而由共有人平等享有的共有形态。显然，建筑物的基本构造部分、公用部分和其附属设施都属于共有部分由业主共同所有和管理，这些部分包括建筑物的支柱、楼顶、楼道、楼梯、电梯、走廊、小区绿地、小区道路以及小区及商住楼规划红线内的通信管道和楼内通信暗管、暗线，预留用于安装通信线路配线设备的集中配线交接间等通信设施。该部分的通信设施应当纳入住宅小区建设项目概算，并作为项目的配套设施，属于建筑物的附属设施，当然属于业主的共有财产。

按照《电信业务分类目录》的规定：“用户驻地网业务经营者必须自己组建用户驻地网，并可以开展驻地网内网络元素出租或出售业务。”显然，该描述与《物权法》相悖。应当指出，用户驻地网属于小区及商住楼规划红线内的附属设施，按照《物权法》第76条的规定，制订和修改建筑物及其附属设施的管理规约以及改建、重建建筑物及其附属设施均由业主共同决定。其中制订和修改建筑物及其附属设施的管理规约应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意；改建、重建建筑物及其附属设施应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。可见，《电信业务分类目录》中“用户驻地网业务经营者”不是驻地网的承建单位，规划红线内的用户驻地网设施属房产建设项目的配套设施，理所当然地应当由开发商承担；电信运营商与开发商签署的自行承担驻地网建设合同，其资产不能适用“谁投资、谁受益”的原则，该资产应当依法属于业主共有。所以，用户驻地网属于业主共有的物权，其接入由小区业主自主选择，任何单位和个人均不得采取不正当的手段进行垄断。在此，建议修改《电信业务分类目录》第二类基础电信业务(五)网络接入业务中有关“用户驻地网业务经营者必须自己组建用户驻地网”的描述。